As recentes vitórias do Brasil contra os Estados Unidos, no caso dos subsídios ao algodão, e União Européia, relativamente aos subsídios concedidos ao açúcar, reforçaram a percepção em diversos setores da sociedade brasileira, bem como da de outros países emergentes, da importância do sistema de solução de controvérsias da Organização Mundial do Comércio (OMC) para o desenvolvimento equilibrado do comércio internacional.

O leading case, no entanto, aquele que pavimentaria o caminho para que essa participação mais efetiva pudesse ser possível, foi, sem dúvida, o que envolveu as empresas Embraer e Bombardier, as quais, pelo mecanismo da proteção diplomática, tiveram seus interesses defendidos pelos governos de seus países. Como se sabe, apenas os países membros da OMC (com exceção e alguns casos especiais como o de territórios aduaneiros) é que têm legitimidade processual para agir perante o Órgão de Solução de Controvérsias da organização.

Curiosamente, o caso teve início quando, em meados da década de 90, se implantavam no Brasil alguns dos princípios do “Consenso de Washington”, tão ardorosamente apoiados à época pelos países desenvolvidos, como o Canadá. Após bem-sucedido processo de privatização, a Embraer tornou-se uma empresa bem mais competitiva, mas, ainda assim, precisava de algum tipo de apoio governamental para poder concorrer em melhores condições com os grandes players do mercado de aviões de médio porte. Com os incentivos recebidos por meio de um programa de exportação do governo brasileiro denominado Proex, a Embraer venceu, em 1996, uma concorrência internacional para a venda de um número significativo de aeronaves para companhias aéreas dos Estados Unidos. A grande derrotada nessa concorrência foi a Bombardier, detentora na ocasião de mais de 50% do mercado mundial dessas aeronaves de porte médio.

Inconformada com a derrota, afinal o valor da concorrência atingia a cifra de aproximadamente U$ 4 bilhões, a Bombardier pressionou o governo canadense a iniciar consultas junto ao governo brasileiro, com o objetivo de apurar se, de fato, como alegava a empresa canadense, a Embraer havia recebido subsídios governamentais do tipo “apoio à exportação”. O governo brasileiro negou que tivesse concedido qualquer forma de subsídio contrária às regras da OMC, previstas no “Acordo de Subsídios e Medidas Compensatórias” (ASMC).

O Canadá não aceitou os argumentos apresentados pelo Brasil e, em conformidade com as disposições do “Entendimento sobre Solução de Controvérsias” (Anexo 2 do Acordo da OMC), requereu a instalação de um Painel para analisar o caso. Para o governo canadense, o Proex constituía um subsídio vedado pelo ASMC, já que funcionava como um indisfarçável e direto incentivo às exportações da Embraer. Ainda que houvesse no ASMC previsão para tratamento especial a países emergentes, ou seja, a possibilidade de, em algumas situações, tais países adotarem instrumentos de políticas de desenvolvimento, o Brasil, na visão canadense, não poderia se beneficiar desse mecanismo, pois havia concedido subvenção de valor expressivo, isto é, muito superior ao limite normalmente aceitável.

O Brasil, em sua defesa, não contestou se tratar o Proex de um tipo de subsídio. Um subsídio, porém, perfeitamente de acordo com o ASMC para um país em desenvolvimento. Em linhas gerais, o Proex consistia em um programa de equalização das taxas de juros cobradas por instituições financeiras internacionais em contratos de financiamento à importação de produtos de países emergentes, em virtude de seus riscos e instabilidades políticas e econômicas. Assim, por exemplo, companhias aéreas interessadas em importar aviões de uma empresa de país desenvolvido, como a Suécia, ao buscarem financiamentos internacionais, com o apoio e a intermediação da empresa exportadora, pagariam taxas de juros comparativamente baixas, uma vez que a Suécia é um país de risco próximo a zero. Por outro lado, a taxa de juros para o financiamento à importação cobrada dessas mesmas companhias aéreas, caso desejassem importar aviões de um país emergente, como o Brasil, seria muito mais elevada, em face do denominado “risco país”.

No caso específico da concorrência internacional vencida pela Embraer, esta conseguiu apresentar um “pacote de financiamento” bastante atrativo para as companhias aéreas dos Estados Unidos. Como se tratava de financiamento de importação para aquisição de bens de um país menos estável como o Brasil, as instituições financeiras cobrariam, como de praxe, taxas de juros mais elevadas. Pelo mecanismo de equalização, o governo brasileiro comprometia-se a cobrir essa diferença na taxa de juros. Imagine-se que, para o financiamento concedido a importações de aviões da Bombardier, do Canadá, a taxa de juros cobrada fosse de 2%, e que, para o mesmo tipo de financiamento concedido a importações de aviões da Embraer, a taxa de juros fosse de 10%. A diferença de 8% seria coberta pelo governo brasileiro.

O Brasil sustentou, portanto, que a equalização visava tão-somente corrigir uma distorção de mercado que levava uma empresa de país desenvolvido a ficar em condições artificialmente mais competitivas. Tratava-se, pois, de subsídio especial, cuja concessão era permitida para países emergentes nos termos do ASMC.

O Painel da OMC não entendeu desse modo. De acordo com seu relatório, apresentado ao Órgão de Solução de Controvérsias (OSC) e distribuído às partes, o subsídio do Proex era inconsistente com o ASMC, isto é, tratava-se de subsídio ilegal em face dos dispositivos do ASMC. Como era de se esperar, o Brasil recorreu ao Órgão de Apelação, o qual, essencialmente, ratificou o teor do relatório do Painel. O Brasil teria, portanto, de retirar os subsídios concedidos via Proex, sob pena de o OSC vir a autorizar o governo canadense a adotar medidas compensatórias contra o Brasil.

O Brasil não podia, evidentemente, retirar os subsídios já concedidos, pois isso implicaria rompimento de contrato com as instituições financeiras internacionais. O prejuízo para o país seria muito maior. Uma situação bastante delicada e complicada. O governo brasileiro tentou, então, apresentar uma nova versão do Proex, que foi igualmente considerada inconsistente com o ASMC. Por ter o Brasil deixado de cumprir, portanto, a determinação do OSC, este autorizou o Canadá a adotar medidas compensatórias contra o Brasil, no montante aproximado de U$ 3,6 bilhões de dólares.

Daí decorrem dois pontos importantes para reflexão. O primeiro é saber em que medida é justo assegurar a países emergentes a adoção de políticas comerciais, econômicas e financeiras que possam diminuir suas assimetrias com relação aos países desenvolvidos. O Proex cumpria essa finalidade? Em meu entender é justo e o Proex, em princípio, era um instrumento adequado para tanto. No entanto, seria possível afirmar também que a empresa canadense não tem qualquer culpa quanto ao fato de o Brasil possuir uma carga tributária elevadíssima, um quadro regulatório não muito transparente e outras deficiências estruturais que levam ao encarecimento do crédito.

O segundo ponto relaciona-se à ineficácia de certas sanções adotadas pelo OSC da OMC. Ninguém poderia esperar por parte do governo brasileiro a adoção de uma insensata ruptura de contratos com instituições financeiras internacionais, pois o prejuízo para o país seria muito maior, a começar por sua imagem, o que enfraqueceria em muito sua capacidade de atrair novos investimentos internacionais. Além disso, o Canadá escolheu o setor têxtil para aplicar medidas compensatórias, isto é, elevaria suas tarifas de importação sobre produtos daquele setor, já que o Brasil à época recuperava sua competitividade e voltava a ser grande exportador para o Canadá. Por que razão os importadores canadenses de têxteis brasileiros teriam de ser penalizados? Simplesmente, não faz sentido. Tanto que o Canadá nunca chegou a aplicar tais medidas compensatórias.

O mais curioso estaria ainda por acontecer. Enquanto o Canadá acusava o Brasil de conceder subsídios ilegais, estava fazendo exatamente o mesmo com relação a Bombardier. Só que, talvez, de modo mais esperto. Por meio de algumas instituições denominadas de fomento, como, por exemplo, a Export Development Corporation, repassava recursos àquela empresa, o que a levou, inclusive, a superar a Embraer em nova concorrência internacional. O problema aqui é que o funcionamento desses mecanismos de fomento talvez seja muito mais complicado e difícil de ser identificado. No caso do Brasil, ao contrário, as resoluções que criaram o Proex sempre estiveram disponíveis, tendo sido até, possivelmente, publicadas no Diário Oficial da União. Mesmo assim, o Brasil conseguiu reunir algumas provas e, dessa vez, iniciou processo contra o Canadá na OMC. Argumentou que, por meio dessas instituições de fomento, a Bombardier havia recebido subsídios ilegais vis-à-vis o ASMC. O Painel deu razão parcial ao Brasil e determinou que parte dos subsídios fosse retirada pelo governo canadense.

O Canadá não apelou, mas se recusou a retirar os subsídios, razão pela qual o governo brasileiro foi autorizado a adotar medidas compensatórias contra aquele país no valor aproximado de U$ 270 milhões. Da mesma forma que o Canadá, o governo brasileiro não adotou nenhuma medida compensatória. Ao longo dos últimos três ou quatro anos, os governos dos dois países e os setores interessados, especialmente os da indústria aeronáutica, têm negociado as condições que devem ser aplicadas ao financiamento de importação.

O valor relativamente irrisório de US$ 270 milhões é o que menos conta. O que teve importância mesmo foi o caráter simbólico da vitória. Foi possível demonstrar, pela primeira vez de modo efetivo, que países emergentes como o Brasil podem utilizar em seu benefício o OSC da OMC, ainda que isso contrarie interesses de países desenvolvidos. Os subseqüentes sucessos do Brasil nos casos do açúcar e do algodão são exemplos eloqüentes disso.

Umberto Celli Junior é professor de direito internacional da USP. Pesquisador e membro do Conselho Diretor do Instituto de Direito do Comércio Internacional e Desenvolvimento – IDCID.