Políticas de inovação para um novo desenvolvimento na América Latina

Rodrigo Arocena e Judith Sutz

Tradução: Sabine Righetti

Que políticas de inovação são possíveis e desejáveis na América Latina? Aceitamos a proposta de ensaiar uma resposta breve a tamanha pergunta, entendendo que nosso compromisso é tão somente contribuir com certos elementos para o intercâmbio de idéias. Fomentar este último é fundamental, pois uma parte indissociável da resposta à pergunta de partida é a seguinte: necessitamos de políticas de inovação profundamente democráticas, que surjam de amplos debates, recorram ao apoio explícito de maiorias cidadãs e fomentem o envolvimento de múltiplos atores sociais. Numa temática completa e polêmica, esta é uma de nossas poucas certezas. A mesma põe a tarefa comunicacional no centro dos esforços orientados à construção de novas políticas de inovação.

Procuraremos elaborar nosso enfoque da questão discutindo sucessivamente: (i) o que é eticamente desejável, (ii) certos problemas maiores a afrontar, (iii) as principais características dos processos de inovação, (iv) uma noção de desenvolvimento a partir dos atores, (v) algumas estratégias orientadoras, e (vi) as políticas possíveis que poderiam ajudar a avançar para o desejável.

1. O desejável: o desenvolvimento humano auto-sustentável

Nossa simpática e criativa América Latina é, antes de tudo, um mundo onde reina a injustiça social[1]. É impossível recorrer a ela sem sentir-se impressionado pela abundância dos recursos naturais, assim como pela opulência dos estilos de vida de certos setores, mas sobretudo pela miséria em que lutam por sobreviver tantos seres humanos. Os processos de crescimento econômico dos últimos anos, irregulares e em média pouco destacados, não diminuíram a desigualdade; as freqüentes crises têm feito com que a proporção de pessoas pobres seja hoje maior que era há um quarto de século; as pautas predominantes na produção e o consumo têm gerado um alarmante deterioramento ambiental.

Transformar essa situação eticamente inaceitável requer buscar alternativas novas para um desenvolvimento humano auto-sustentável. Devemos combinar três dimensões fundamentais:

a) o desenvolvimento humano, como melhora da qualidade de vida das pessoas, em matéria de alimentação, saúde, habitação, educação, condições de trabalho e, em geral, possibilidades de cultivar opções vitais dotadas de sentido e valores;

b) o desenvolvimento sustentável, como modalidade de satisfação razoável das necessidades das gerações atuais que não forem contra os recursos naturais que as gerações futuras requererão para atender as suas próprias necessidades;

c) a auto sustentabilidade do desenvolvimento, entendida como a construção no presente dos pré-requisitos indispensáveis para o desenvolvimento de amanhã, o que tem a ver com aspectos materiais (infra-estrutura produtiva, energética, de transporte, etc.) e sobretudo sociais (níveis educativos, construções institucionais, pautas de convivência).

O desenvolvimento humano auto-sustentável precisa do crescimento econômico, mas nunca se reduz a este e não convém qualquer tipo de crescimento. O desenvolvimento desejável inclui a expansão das capacidades de produzir bens e serviços, redução do consumo conspícuo e importantes mudanças de tipo, tanto organizativo como cultural. De acordo com melhor da concepção clássica latino-americana do desenvolvimento, avançar em tal direção exige apontar a uma transformação integral.

2. Os problemas: o subdesenvolvimento hoje

Para tornar possível o desejável é preciso analisar a índole dos desafios a enfrentar. A desigualdade e a pobreza que assolam a nosso continente são manifestações do subdesenvolvimento latino-americano.

Um país ou região é de tipo subdesenvolvido quando apresenta uma debilidade comparativamente grande para melhorar firmemente suas condições socioeconômicas mediante modalidades que incluem o aproveitamento eficiente de seus próprios recursos humanos e materiais; o uso sistemático e a ampliação do conhecimento disponível; e a permanente expansão das capacidades coletivas para resolver problemas técnicos e institucionais. Semelhante debilidade gera, em geral, atraso e dependência em relação a outros países, no aspecto econômico, no político e ainda no ideológico.

O subdesenvolvimento é um fenômeno persistente e mutante. Ficou evidente por volta de um século e meio, quando a industrialização do Ocidente começou a aprofundar os diferenciais de poder entre essa zona do mundo e as outras, progressivamente convertida nas "periferias" dos "centros" industrializados. Desde então, são poucos os países que têm escapado à condição periférica, o que dá uma idéia da persistência do subdesenvolvimento. Mas este é também um fenômeno mutante, não somente de um lugar a outro, senão também com o passar do tempo.

Nas últimas décadas do século XX, o conhecimento foi adquirindo um papel muito mais importante que antes na vida coletiva, particularmente na distribuição do poder social, e por conseguinte também na configuração do subdesenvolvimento.

Em certas regiões do mundo - os "centros" velhos ou novos da economia mundial - a produção de bens e serviços se baseia diretamente no conhecimento avançado. Os benefícios, os riscos, os conflitos e os danos vinculados à ciência e à tecnologia "de ponta" têm se instalado no centro das dinâmicas sociais. Todas as profissões se encontram transformadas por esse processo. As ocupações com melhores perspectivas são, primordialmente, as que requererem alta qualificação e requalificação permanente. Por outro lado, quem só puder garantir ocupações de tipo rotineiro, a agricultura, a indústria ou os serviços, sofre uma degradação de condições de trabalho.

Essa situação está induzindo uma imensa transformação sócio-cultural que pode se resumir assim: nos Estados Unidos, Europa Ocidental, Canadá, Japão e alguns países com mais acesso à educação de tipo universitário, que há poucas décadas estava reservado a minorias, têm se aberto à grande maioria dos jovens. Nos países "centrais", se avança rapidamente para a generalização do ensino terciário.

Nas "periferias" que compõem o resto do mundo, o panorama é imensamente variado. Mas, em maior ou menor grau, pode-se afirmar que a produção de bens e serviços somente numa proporção pequena se baseia no conhecimento avançado endogenamente gerado e na alta qualificação de grande parte dos produtores. Este risco nos países subdesenvolvidos gera uma falsa debilidade, internamente para resolver satisfatoriamente os próprios problemas, e externamente para alcançar níveis favoráveis de intercâmbio comercial. Vender bens e serviços com baixo valor agregado de conhecimentos e qualificação para comprar bens e serviços com alto valor agregado de conhecimentos e qualificação é crescentemente desfavorável. Essa falsa debilidade alimenta a subordinação política e econômica das regiões periféricas às empresas transnacionais, aos governos dos países centrais e aos organismos financeiros internacionais. Tal debilidade está na raiz dos medíocres desempenhos produtivos da América Latina e de sua recorrente crise.

A crescente relevância do conhecimento e da qualificação levam a propor, para calibrar sua muito desigual distribuição entre nações e classes sociais, a noção de divisórias de aprendizagem.

Os processos de aprendizagem estão óbvia e fundamentalmente ligados ao acesso à educação, mas sua análise não pode se reduzir a essa dimensão; ao menos duas dimensões devem ser consideradas. Com efeito, as aprendizagens têm a ver com as capacidades que brindam distintos tipos de ensino, mas também, e em certa medida não menos importante que as oportunidades ocupacionais, que permitam usar criativamente o aprendizado e seguir aprendendo, ao trabalhar resolvendo problemas em interação com pessoas que sabem outras coisas.

Nos países subdesenvolvidos, não somente são comparativamente escassas as capacidades - em particular porque a educação avançada está muito longe de se generalizar - como também as oportunidades de trabalhar aplicando e ampliando altas qualificações. Os que podem ter acesso a uma capacitação avançada são primordialmente muito menos que nos países centrais, mas embora em menor número são as pessoas altamente capacitadas que podem aplicar no trabalho as suas capacidades. Isso está na raiz da fuga de cérebros.

Hoje em dia se registram profundas e, segundo parece, crescentes divisórias de aprendizagem pois, em matéria de capacidades e oportunidades ligadas à aprendizagem, existem países e grupos sociais realmente ricos, e muitos outros países e grupos bastante pobres.

Estar do lado de baixo das divisórias de aprendizagem é, atualmente, uma característica maior do subdesenvolvimento.

3. Os processos sociais de inovação

Em que se refletem, concretamente, as divisórias de aprendizagem? No potencial para resolver problemas na prática. Ampliaremos um tanto esta resposta, mais breve do que exata. O novo papel do conhecimento desestabiliza permanentemente as rotinas e as relações estabelecidas; abre possibilidades e gera dificuldades - como as do tipo ambiental - que requerem permanentemente novas respostas. Isto vale em todos os terrenos da produção e muito especialmente no que se refere ao atendimento das necessidades fundamentais dos seres humanos. As pessoas ou grupos que somente podem enfrentar de maneira rotineira situações mutantes se vêem desfavorecidas, em termos relativos e também absolutos: têm cada vez menos poder que outros, seus ingressos tendem a diminuir, as condições sociais e ecológicas em que vivem tendem a se deteriorar. É assim que se delineiam desafios estimulantes da inovação.

Em geral, a inovação designa a introdução do novo em qualquer âmbito; aqui estamos considerando o âmbito da produção em sentido amplo pelo qual, para abreviar, chamamos inovação ao que seria mais preciso designar como inovação técnico-produtiva. Não nos referimos somente à primeira vez que se faz no mundo uma determinada coisa nova, mas sim a cada um dos processos que levam, num determinado contexto social e geográfico, a resolver um certo problema de maneira nova para esse contexto. Neste sentido, inovar é resolver problemas.

Os estudos sobre a inovação[2] têm colocado "de cara" que a mesma não consiste somente em ações isoladas realizadas por algumas poucas pessoas em âmbitos especializados.

A inovação que aqui nos ocupa abrange aspectos tanto especificamente técnicos, como aspectos organizativos e institucionais. Tem a ver com máquinas e técnicas assim como com a organização do trabalho, as possibilidades educativas, as políticas públicas, as pautas de consumo, a estrutura de incentivos e os valores predominantes. É uma atividade que deve combinar os esforços e os saberes de distintos autores, trabalhadores e empresários, técnicos e políticos, educadores, pesquisadores e comunicadores. A inovação tem um caráter fundamentalmente interativo.

Resolver problemas capacita para resolver outros problemas, pelo qual se trata de um processo cumulativo. Tem-se destacado que se trata de um processo distribuído, pois as atividades inovativas estão distribuídas em distintos espaços sociais; tem lugar certamente nos laboratórios e nos setores produtivos que empregam tecnologia "de ponta", mas não se concentram somente neles: a inovação pode ser encontrada em todos os âmbitos vinculados direta ou indiretamente à produção de bens e serviços assim como à atenção das necessidades humanas em geral. O último, mas certamente o não menos importante a destacar neste estreito resumo, é que a inovação adquire real gravitação quando acontece sistemicamente, vale dizer, quando são intensas e relativamente estáveis as interações entre os diversos autores que devem coadjuvar para a introdução do novo nas práticas sociais.

No mundo de hoje, o potencial social para resolver problemas depende crescentemente de (1) as capacidades construídas a partir do acesso a conhecimentos de alto nível e (2) as oportunidades que tenhamos usado para usar essas capacidades. Por isso, as divisórias de aprendizagem se traduzem numa grande diferença de potencial social para resolver problemas, vale dizer, na notória brecha da inovação que existe entre países "centrais" e países "periféricos".

4. Para um novo desenvolvimento

Nas seções precedentes descrevemos muito resumidamente certas condições cujo contexto tem que buscar rumos para avançar para um desenvolvimento humano auto-sustentável. As carências do passado e os desafios mutantes que se delineiam para o futuro - particularmente para o novo papel do conhecimento - sugerem que os caminhos para o amanhã terão que ser bastante diferentes dos de ontem. Convém, pois, pensar em termos de um novo desenvolvimento.

Muito em particular, é imprescindível ir mais além da dicotomia paralisante entre Estado e mercado, que tantos danos têm causado a reflexão e a ação vinculadas com o desenvolvimento. Não cabe entrar aqui numa discussão do tema, mas convém sim resumir, ainda que seja telegraficamente, certas lições que a história recente tem ensinado com eloqüência. Ter essas lições bem presentes é imprescindível para pensar as políticas de inovação e, na verdade, as políticas em geral.

Os mercados, quando efetivamente existem e não se reduzem a monopólios mais ou menos dissimulados, são necessários (ainda que não suficientes) para ampliar e diversificar a produção, para que apareçam novas alternativas e sejam comparadas, para que os produtores se vejam exigidos a manter e ainda melhorar seus níveis de desempenho, para que os consumidores disponham de margens de opção. Em particular, esses tipos de mercados oferecem espaços importantes (ainda que de nenhuma maneira únicos) para ensaiar inovações. Quando o estado domina todas as atividades, o potencial social para resolver problemas de maneira nova fica asfixiado, ainda que nesses casos é que há uma ampla oferta de conhecimentos. O colapso da URSS, uma potência industrial e científica de primeiro nível, resultou entre outros fatores do bloqueio das capacidades inovativas, gerado pela estatização completa das relações sociais de produção. Mas um papel protagonista do Estado na economia é imprescindível, por várias razões das quais somente evocaremos algumas. O Estado deve regular os mercados para evitar que prejudiquem os consumidores e grande parte dos produtores; o funcionamento sem maiores controles dos mercados costuma desembocar em crise, muitas vezes devastadora.[3] O Estado deve impulsionar atividades que não costumam aos interesses privados em curto prazo, pelo qual os mercados não as atendem, mas que são essenciais para o desenvolvimento humano auto-sustentável, como a proteção ambiental, a pesquisa, a educação, a atenção às necessidades básicas da população. Em particular, o Estado deve cumprir um imprescindível papel articulador das atividades inovativas, o que inclui promover as interações positivas entre os diversos atores para respaldar a conformação de reais sistemas de inovação.

A argumentação que esboçamos nestas páginas afirma, pois, os papéis do mercado e do Estado, reconhece a necessidade de um certo equilíbrio entre ambos, mas aponta para ir mais além, pensando o desenvolvimento a partir dos esforços e iniciativa de muitas pessoas, e da interação de diversos atores coletivos: trabalhadores, empresários, cooperativas, organismos públicos, instituições educativas, organizações da sociedade civil em geral. Em uma perspectiva de economia mista, deve avançar para um novo desenvolvimento a partir desses atores.

O enfoque se inspira na concepção de Amartya Sen, que propõe ver o desenvolvimento como expansão das liberdades. Nesta concepção, a expansão das liberdades dos seres humanos e de suas capacidades para viver vidas que considerem valiosas, constitui a meta normativa dos esforços em prol do desenvolvimento. Mas, não menos importante nessa concepção a expansão das liberdades e das capacidades humanas é também a ferramenta principal para o desenvolvimento.[4] A insistência de Sen em ver as pessoas como agentes, ao invés de pacientes, é a pedra fundamental da noção de desenvolvimento a partir dos autores. A mesma autora coloca no centro das preocupações a atenção tanto das opiniões cidadãs como as possibilidades de participação coletiva, e de forma mais geral, a questão da qualidade da democracia.

5. Certas estratégias orientadoras

A emergência nos países centrais da chamada "sociedade do conhecimento" muda os dados da problemática do subdesenvolvimento. Para os países periféricos se delineia a necessidade de buscar novas alternativas para o desenvolvimento humano auto-sustentável. Não se trata de desenhar "modelos" de validade preferencialmente universal, mas de tomar como ponto de partida a riqueza da "sócio-diversidade" apontando em cada caso, nacional ou regional a construção de alternativas enraizadas em suas experiências e potencialidades concretas. Essa é condição sine qua non para que tenha vigor um desenvolvimento a partir dos atores.

No nível das políticas, será preciso encontrar formas especificamente adaptadas a cada contexto para implementar certas estratégias imprescindíveis. Entre estas, a título de exemplo, mencionaremos três que podem ter um caráter orientador.

(I)             Estratégia econômica alternativa. Hoje, a condição subdesenvolvida se caracteriza pelo predomínio na produção - primária, industrial ou de serviços - de modalidades com pouco valor agregado de conhecimentos. A alternativa impulsiona uma crescente incorporação de trabalho altamente qualificado e de conhecimento científico a toda a produção de bens e serviços. Destacamos que não se trata de concentrar esse esforço nos setores high tech mas de algo que inclui esses setores, mas é muito mais amplo: o que faz falta é usar as tecnologias da informação e a comunicação, as biotecnologias e os avanços da ciência e a tecnologia em geral para elevar o nível de todos os setores. Ele inclui uma especial atenção aos setores denominados "tradicionais" - agrícolas, manufatureiros ou terciários - nos quais os países subdesenvolvidos costumam ter acumulada uma larga tradição de produção e comercialização. Não se trata de descartar essas experiências tampouco as pessoas que a encarnam, mas sim de potencializá-las, para que as capacidades de resolver problemas se estendam a toda a economia. Esta é uma condição absolutamente necessária para fazer frente às janelas de oportunidade oferecidas pela inovação.

(II)       Nova gestão pública. Para que o Estado possa cumprir com os compromissos citados anteriormente, seu desempenho deverá ser muito mais ágil do que o habitual. Falta uma gestão caracterizada pela capacidade de tomar iniciativas e de adaptar-se com rapidez a situações mutantes. Deve-se ser capaz de "desregular" - suprimindo regulamentações que têm sido anacrônicas, assim como contra producentes - e de "re-regular", estabelecendo controles e contra-pesos ajustados aos desafios e conflitos que vão surgindo. Isso supõe uma mudança profunda das rotinas e dos ritmos que costumam prevalecer nos órgãos públicos. Não se pode distribuir as tarefas de acordo com especificações rígidas, pois isso vai contra a flexibilidade requerida para resolver problemas novos e para encontrar melhores maneiras de conjugar ou acionar distintos agentes, estatais e não estatais. Para conseguir tudo isso, falta interessar material e moralmente os funcionários públicos na transformação da gestão, de modo que o Estado possa desempenhar efetivamente seu papel articulador. Esta é uma condição absolutamente necessária para fomentar os sistemas de inovação.

(III)            Generalização do ensino avançado e permanente. Vários países subdesenvolvidos estão longe, entretanto, de resolver o problema do analfabetismo. Mas isso, apesar de imprescindível, é ainda insuficiente. Falta apontar uma transformação que possibilite oferecer à maioria da população educação de nível superior, de qualidade, renovável ao longo da vida inteira e estritamente vinculada com o desempenho cultivado. Semelhante meta demanda, por sua vez, uma grande diversificação da oferta educativa superior, que deve sustentar-se na melhora permanente das universidades, mas não pode se reduzir ao que elas oferecem. É preciso também uma notável ampliação do arsenal pedagógico, que atinja a pessoas de vários antecedentes, idades e inserções sociais. Exige, além disso, conectar de mil maneiras os mundos da educação e do trabalho, por dois grandes motivos: (i) para combinar a expansão das capacidades das pessoas com as oportunidades para usá-las de maneira fecunda, e (ii), pois do contrário não se disporá dos imensos recursos humanos e materiais requeridos para gerar um ensino avançado e permanente digno de semelhante nome. Esta é condição absolutamente necessária para diminuir as divisórias de aprendizagem.

6. Políticas de jardinaria

Um desenvolvimento a partir dos atores aponta naturalmente para fortalecer as relações de cooperação, mas sem ignorar que o conflito nunca é alheio ao fato social. As diferenças de interesses, de pontos de vista e de valores são componentes permanentes da realidade. Por isso mesmo é tão importante chegar a convergências amplas em torno de metas gerais, para as quais se possa realizar certos avanços a partir de posições distintas, sem divergências e ainda aproveitando tanto as energias como as iniciativas que costumam suscitar os conflitos, quando são democraticamente processados. Isso requer, por um lado, uma orientação geral ou projeto participativo em que maiorias cidadãs possam se reconhecer a partir da diversidade e sem a diminuição dela; nos países subdesenvolvidos, uma certa noção do desenvolvimento desejável e possível parece componente imprescindível de um projeto do tipo abordado. Por outro lado, faltam práticas políticas de alta qualidade, que colaborem para a explicitação de reivindicações - particularmente dos setores adiados -, a contratação de posições e a forja de alternativas viáveis. Um sinal para este último é aprender a sociedade, vale dizer, explorar as respostas mais fecundas aos problemas coletivos que surjam na concentração da sociedade civil, colaborar para que melhorem e se difundam, combiná-las entre si e com outras atividades no marco de estratégias, como as três que resumimos na seção anterior.

Um capítulo que não deveria estar ausente das políticas públicas, junto a vários outros, é o das políticas de inovação para um novo desenvolvimento. Na perspectiva de aprender da sociedade, propomos vê-las como políticas de jardinaria.

* Um bom jardineiro é, antes de tudo, alguém que conhece bem seu jardim. O ponto de partida das políticas deve ser conhecer bem as capacidades existentes para a geração de conhecimentos e a solução de problemas, assim como os vínculos reais ou potenciais entre atividades diversas que podem expandir e melhorar a produção de bens e serviços.

* Um bom jardineiro dedica especial atenção às plantas que melhor se desempenham nas condições específicas de seu jardim. Especial atenção merecem os espaços interativos de aprendizagem, definidos como os âmbitos sociais nos quais distintos autores (por exemplo produtores, pesquisadores e técnicos) colaboram de maneira relativamente estável na resolução de problemas e, ao fazê-lo, expandem suas respectivas capacidades. São lições que surgem da própria sociedade acerca de como inovar nas habitualmente difíceis condições do subdesenvolvimento.

* Um bom jardineiro protege as suas flores das condições climáticas adversas. Fenômenos como a fuga maciça de cérebros corroem gravemente o potencial inovativo. Os processos de privatização recentes têm destruído vários espaços interativos de aprendizagem, incluindo uns quantos conformados por empresas públicas de telecomunicações ou energia, seus laboratórios de pesquisa e desenvolvimento, e equipamentos científicos das universidades nacionais. Estrangeirizadas essas empresas, muitas vezes seus laboratórios têm sido desmantelados e as demandas de conhecimento canalizadas para as matrizes. Proteger e expandir a demanda de conhecimento endogenamente gerado é um dos capítulos centrais das políticas públicas para a inovação.

* Um bom jardineiro, antes de efetuar algum transplante, analisa se é viável e, em caso afirmativo, começa por preparar cuidadosamente o terreno. Há muito para aprender em matéria de políticas para a inovação que se tem feito nos países centrais e em outras partes. Mas o transplante de instituições e ferramentas de política a contextos diferentes costuma ser esterilizante; no melhor dos casos, requer esforços adaptativos dotados de uma alta cota de originalidade.

* Um bom jardineiro está sempre em busca de oportunidades novas. Máxima prioridade deveria ser dada à busca de: (I) modalidades para ampliar a cota de conhecimentos e qualificações a todos os níveis da economia; (II) formas para melhorar o papel articulador do estado, agilizando a gestão e recorrendo às iniciativas mais promissoras dos próprios funcionários públicos; (III) vias novas para que todos possam seguir aprendendo sempre, particularmente através de conexões entre os mundos da educação e do trabalho.

* Um bom jardineiro tem que saber como cultivar cada uma de suas plantas, mas também como manejar as relações entre os seres vivos que povoam seu jardim. O desenvolvimento requer tanto gerar novas capacidades e empreendimentos como vincular, eficientemente, entre si, os potenciais disponíveis, novos ou antigos.

Recapitulemos: as políticas de inovação para um novo desenvolvimento não somente devem prestar uma grande atenção ao técnico-produtivo mas também "inventar" no institucional e organizativo. Em outras palavras, falta inovação nas políticas.

Rodrigo Arocena e Judith Sutz trabalham, respectivamente, na Unidade de Ciência e Desenvolvimento, da Faculdade de Ciências, e na Unidade Acadêmica da Comissão Setorial de Pesquisa Científica, ambas da Universidad da República, Uruguai. Agradecem o convite para escrever este artigo sintético, que se baseia particularmente em seu livro Inovação y subdesenvolvimento. Navegando contra el viento (Cambridge Univ. Press, Madrid, 2003).