Lobby e democracia no Brasil

Wagner Pralon Mancuso

O conjunto de decisões políticas capazes de interferir sobre a atividade de qualquer ator social é muito abrangente. De fato, a atividade dos atores sociais é regida por uma miríade de decisões tomadas por indivíduos que ocupam posições de autoridade nos poderes executivo, legislativo e judiciário em âmbito local, estadual e federal. A percepção de que as decisões tomadas nestas instâncias são relevantes para o desempenho de suas atividades é o motivo que leva os atores sociais a desenvolverem ações políticas durante os processos decisórios, com a intenção de promover os seus interesses. A palavra lobby, de origem inglesa, foi incorporada ao nosso vocabulário justamente para designar todas essas ações políticas de defesa de interesses.

Neste artigo focalizo o lobby que é realizado sem violar as leis do país. Esta ressalva é importante, porque a interação dos atores sociais com os atores do poder público durante processos decisórios pode assumir uma forma degenerada, criminosa – a corrupção. É o que ocorre quando está em jogo a obtenção de vantagens ilícitas para ambas as partes; por exemplo, quando atores sociais oferecem dinheiro e/ou outros benefícios aos tomadores de decisão, em troca de diversos tipos de recompensas ilegais. Naturalmente, detectar e investigar os episódios de corrupção, assim como punir os culpados, são atitudes da maior importância para a defesa do interesse público. A mídia brasileira tem oferecido uma contribuição muito valiosa neste sentido, ao denunciar e acompanhar diariamente numerosos eventos de corrupção. Este artigo, no entanto, destaca a parcela do lobby que não é feita de forma ilegal. Esta parte do lobby também é um objeto importante para a análise política. Além disso, como irei argumentar em seguida, essa parcela das atividades de defesa de interesses pode e deve ser submetida a mecanismos que a tornem mais transparente e acessível aos diversos segmentos sociais – portanto, que a tornem mais compatível com valores democráticos.

Mais especificamente, quero destacar neste artigo o lobby realizado pelos atores sociais durante a produção legislativa de nível federal. O lobby, ou pressão política em defesa de determinado interesse, geralmente é a ação em que culmina todo um processo de envolvimento do ator social com a produção legislativa, processo cujas etapas anteriores são o monitoramento dos projetos apresentados, a análise técnica das propostas e a tomada de posição diante das proposições mais relevantes.

A produção legislativa de nível federal se desdobra em diferentes estágios: (i) a formulação das proposições analisadas pelo parlamento; (ii) a discussão das proposições no âmbito das comissões e/ou do plenário da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, ou do Congresso Nacional; (iii) a votação das proposições discutidas; (iv) o pronunciamento do presidente da República sobre o texto aprovado[1]; e (v) a votação dos parlamentares sobre vetos eventualmente interpostos pelo presidente. O lobby pode ocorrer em qualquer um destes estágios da produção legislativa.

Por exemplo, o lobby remonta ao estágio em que a proposição está sendo formulada. O lobby neste estágio precoce da produção legislativa acontece de muitas maneiras. Há casos em que os atores sociais são oficialmente convidados a participar de colegiados que irão preparar anteprojetos de lei, que posteriormente serão apresentados por parlamentares ou pelo poder executivo. Também há casos em que o autor de uma proposta, ciente do impacto daquela proposta sobre determinado segmento social, toma a iniciativa de ouvir os representantes daquele segmento antes de definir o conteúdo final do projeto. Há casos ainda em que os parlamentares são ligados a certos grupos de interesse, e optam por adotar projetos elaborados pelo corpo técnico daqueles grupos. Em todos esses casos, os interesses do ator social são promovidos antes mesmo que se inicie a tramitação da proposição legislativa.

O lobby também ocorre nos estágios de discussão e votação das proposições legislativas, seja nas comissões, seja no plenário.

De fato, uma parte significativa do trabalho legislativo é realizada nas comissões da Câmara dos Deputados, do Senado Federal e nas comissões mistas. Naturalmente, grande parte do lobby é dirigida para este fórum. No espaço das comissões, o lobby freqüentemente acontece em eventos tais como audiências públicas, seminários e reuniões de trabalho, que são convocados para proporcionar aos representantes de um segmento social a oportunidade de ficar face a face com os tomadores de decisão, debater com eles a proposição legislativa em análise e manifestar, diante deles, as suas demandas. Contudo, o lobby no nível das comissões não se restringe aos eventos de caráter oficial. Em inúmeras situações, a iniciativa do contato não é tomada pelos parlamentares, mas pelos próprios atores sociais. O relator do projeto na comissão usualmente torna-se o alvo privilegiado do lobby, enquanto não conclui seu parecer. A idéia é garantir de antemão que o conteúdo do parecer do relator espelhe os interesses do ator social. Após a apresentação do parecer, o foco do lobby se desloca para os membros da comissão em geral, para que eles aprovem, rejeitem ou modifiquem o parecer do relator, em função dos interesses defendidos.

O trabalho de pressão política continua quando as proposições tramitam no plenário da Câmara ou do Senado. Nessa ocasião, os líderes do governo e dos partidos políticos tornam-se alvos importantes do lobby para que o projeto seja repelido, alterado ou aprovado. O lobby sobre as lideranças é realizado porque há a expectativa de que essas lideranças irão orientar o voto de suas bancadas e que as bancadas irão acompanhar sua orientação. O lobby sobre os líderes é complementado pela pressão política sobre os parlamentares, em base individual.

No Brasil, o poder executivo desempenha um papel preponderante na produção legislativa federal, pois é o autor da maior parte das proposições transformadas em normas jurídicas. Desta forma, os atores sociais têm um forte estímulo para realizar o lobby sobre o poder executivo. Na prática, o lobby sobre o poder executivo vai além dos casos em que este poder é o autor da proposição sob análise. A pressão sobre o executivo ocorre também durante a negociação de projetos de parlamentares em que o governo se envolve como parte interessada ou como árbitro de conflitos entre interesses diversos. Nos muitos casos em que os atores sociais pressionam o executivo, a pressão pode ocorrer no momento em que a proposição está sendo redigida; durante o processo de negociação do projeto no parlamento ou no momento em que o presidente deve decidir se irá sancionar ou vetar (total ou parcialmente) uma proposição aprovada pelo poder legislativo. Em caso de insatisfação com os vetos impostos pelo presidente da República, resta ainda a alternativa de pressionar os parlamentares pela supressão dos vetos.

Em nenhum estágio da produção legislativa o lobby possui um caráter predeterminado. Antes, o sentido do lobby varia conforme a natureza do projeto que está em foco. Há casos em que o lobby assume um caráter defensivo, o que acontece quando o objetivo do ator social é evitar os danos que certas proposições legislativas podem acarretar para seus interesses. Nessa circunstância, o lobby é orientado para encerrar a tramitação da proposta, ou paralisá-la, ou ainda para modificar a proposta, tornando-a mais aceitável. Em outros casos, o lobby ostenta um caráter ofensivo, o que ocorre quando a idéia do ator social é apoiar projetos cuja aprovação seria capaz de lhe trazer benefícios.

Acredito que não é necessário, nem desejável, erradicar a ação de lobby que não agride as leis do país. O lobby que obedece às leis é uma modalidade de ação que inclusive pode ser útil para o aprimoramento da qualidade das decisões políticas, ao trazer o ponto de vista de diferentes atores sociais para o interior do processo decisório.

Isto não impede, no entanto, o esforço de formular mecanismos que tornem a prática do lobby cada vez mais compatível com valores democráticos. Por exemplo, a transparência do lobby na produção legislativa seria muito favorecida se esta ação política fosse regida, no Brasil, por uma lei equivalente ao Lobbying Disclosure Act (Lei da Revelação do Lobbying), aprovado pelo Congresso dos Estados Unidos da América em 1946 e reformado em 1995. Embora a questão venha à tona regularmente, os congressistas brasileiros ainda não foram capazes de aprovar uma lei que regulamente a atividade de lobby no país. Um projeto nesse sentido, da autoria do senador Marco Maciel (PFL-PE), foi apresentado em 1989. Aprovado no Senado Federal, o projeto está engavetado na Câmara dos Deputados há 15 anos, desde 1990. Entre outras coisas, o projeto (i) cria a exigência de registro para o lobista que atua no Congresso Nacional; (ii) obriga o lobista a prestar conta periodicamente dos gastos referentes à sua atuação dentro e fora da Câmara e do Senado; (iii) obriga o lobista a informar quem é o seu contratante e que projetos está acompanhando; e (iv) estabelece punições para os casos de desobediência às regras. A aprovação de leis referentes à atividade do lobby não somente em nível federal, mas também em nível estadual e municipal, lançaria muita luz sobre o problema da ligação entre grupos de interesses privados e o poder público no Brasil.

Outro desafio é viabilizar a organização, a mobilização e o exercício de pressão política por parte de segmentos sociais numerosos que, no entanto, apresentam um déficit histórico notável de ação coletiva – tais como os pequenos consumidores, os pequenos contribuintes, os desempregados e as vítimas de exclusão sócio-econômica. Quanto maior se tornar a capacidade destes atores de defender seus interesses na arena política, tanto menor será o desequilíbrio em favor dos interesses economicamente ou politicamente privilegiados.

[1] - Há casos em que o texto aprovado pelo parlamento não é remetido ao presidente da República. Isso ocorre, por exemplo, quando a proposição original é uma Proposta de Emenda à Constituição, um Projeto de Decreto Legislativo ou uma Mensagem de Acordo Internacional.

Wagner Pralon Mancuso é professor do curso de gestão de políticas públicas da Universidade de São Paulo (campus da Zona Leste).
Este artigo é baseado no capítulo 2 de sua tese de doutorado: “O lobby da indústria no Congresso Nacional: empresariado e política no Brasil contemporâneo”, defendida em 15 de outubro de 2004 no departamento de ciência política da USP. Leitores interessados na tese podem solicitar uma cópia pelo endereço eletrônico: pralon@usp.br