Disputa pelo controle de recursos estratégicos e os limites da autonomia nacional
Por Edna Aparecida da Silva
As terras raras passaram a ocupar lugar central no debate nacional, frequentemente apresentadas como minerais do futuro. Estão na base de tecnologias do século XXI e sustentam a expansão da economia digital e de novas matrizes energéticas. Em um mundo que busca reduzir emissões, esses elementos aparecem como condição indispensável para um novo ciclo de progresso.
Mas há um paradoxo nesse entusiasmo: enquanto apontam para o futuro, as terras raras também parecem nos empurrar de volta ao passado. A corrida global por esses minerais reativa dinâmicas conhecidas: disputa por recursos naturais, especialização produtiva e dependência econômica. A promessa de modernização convive, assim, com o risco de repetição de um padrão histórico, no qual países ricos em recursos permanecem presos à condição de exportadores de matérias-primas.
Apesar do nome, terras raras não são exatamente raras. Correspondem a um grupo de 17 elementos químicos, os 15 lantanídeos, além do escândio e do ítrio, relativamente abundantes na crosta terrestre. O que é raro é encontrá-los em concentrações viáveis e, sobretudo, dominar as tecnologias necessárias para transformá-los em produtos de alto valor. Por isso, são estratégicos: essenciais para tecnologias avançadas e classificados como minerais críticos, sujeitos a riscos de interrupção no fornecimento.
Presentes em produtos do cotidiano, muitas vezes passam despercebidos. O neodímio é fundamental para ímãs de alta potência em motores de carros elétricos e turbinas eólicas; o lantânio aparece em baterias e lentes ópticas; o térbio e o európio, em telas e sistemas de iluminação. Velhos conhecidos da tabela periódica estão incorporados a tecnologias como celulares, tablets, baterias e equipamentos de defesa, no centro da disputa geopolítica global.
A cadeia produtiva das terras raras ajuda a entender onde está o poder. Começa na mineração e concentração do minério, passa pela separação e refino (processo químico que isola os elementos), segue para a produção de ligas metálicas e culmina na fabricação de componentes industriais, como os ímãs permanentes. Cada etapa agrega mais valor e exige maior domínio tecnológico.
Essa diferença não é apenas técnica. Enquanto a mineração gera receitas menores e mais voláteis, as fases de refino e fabricação concentram valor agregado, empregos qualificados e inovação. Países que dominam essas etapas transformam recursos minerais em vantagem industrial, enquanto outros permanecem em posições mais vulneráveis na economia global.
Hoje, a China domina cerca de 60% das reservas e, mais importante, aproximadamente 90% do refino e processamento global. Outros países com abundância de recursos, como o Brasil, permanecem dependentes de capacidades tecnológicas concentradas em poucos centros. Essa assimetria – entre quem extrai e quem controla as etapas de maior valor – estrutura a dinâmica atual das terras raras.
Diante dessa posição dominante, os Estados Unidos, sem reservas expressivas, articulam uma estratégia para controlar o fornecimento global a partir do exterior. Trata-se de uma atuação coordenada do Estado no financiamento e apoio a empresas, por meio de instrumentos como a U.S. International Development Finance Corporation (DFC). Esses recursos são direcionados a projetos no exterior, em parceria com mineradoras de países aliados, como Austrália e Canadá, combinando capital, política externa e segurança econômica. Em muitos casos, incluem participação acionária, aquisições e contratos de longo prazo para garantir o fornecimento.
Na prática, isso se traduz no financiamento para aquisição de empresas de mineração, como foi no caso da Serra Verde, em Minaçu, Goiás. Esses investimentos são acompanhados por contratos de longo prazo (offtake agreements), que asseguram o destino da produção e permitem exercer influência sobre fluxos futuros. Mais do que acessar matérias-primas, trata-se de estruturar redes de controle sobre a oferta.
É nesse contexto que o Brasil se coloca, não apenas como detentor de recursos, mas como território estratégico em disputa. Com cerca de 23% das reservas conhecidas, o país ocupa posição privilegiada do ponto de vista geológico. No entanto, essa abundância contrasta com sua inserção subordinada nas etapas mais sofisticadas da cadeia produtiva. Hoje, o Brasil explora menos de 1% desse potencial e permanece concentrado nas fases iniciais, de menor valor agregado. Ao mesmo tempo, a crescente presença de capitais estrangeiros nesse setor, agora associada a mecanismos de financiamento e contratos de longo prazo em projeto geopolítico dos Estados Unidos, tende a orientar o destino da produção e limitar a capacidade nacional de decisão. Nesse cenário, o território brasileiro torna-se espaço de disputa pelo controle de fluxos materiais, tecnológicos e financeiros, colocando em questão a própria possibilidade de exercer soberania sobre essas riquezas.
Esse dilema se conecta ao que Maristella Svampa identifica como neoextrativismo: um padrão de inserção internacional baseado na intensificação da exportação de recursos naturais, frequentemente justificado por promessas de desenvolvimento, mas que tende a reforçar a dependência econômica e ampliar conflitos sociais e territoriais. Trata-se de um modelo no qual a expansão da fronteira extrativa convive com baixa diversificação produtiva e limitada internalização de capacidades tecnológicas. Ao mesmo tempo, como argumenta Elmar Altvater, a riqueza mineral carrega um “preço” estrutural: a exploração intensiva da natureza está associada a custos ambientais e sociais não plenamente considerados, nem distribuídos de forma equilibrada.
A chamada transição energética não escapa a essa dinâmica. Embora seja frequentemente apresentada como ruptura em relação ao modelo fóssil, depende de uma base material intensiva em recursos minerais e, por isso, pode reconfigurar — e não necessariamente superar, padrões de exploração e desigualdade. O avanço tecnológico e a expansão das energias renováveis não eliminam essas tensões; ao contrário, deslocam-nas no território, aprofundando a centralidade de regiões ricas em recursos e reinscrevendo-as em cadeias globais marcadas por assimetrias.
No caso das terras raras, esse custo é particularmente elevado. O refino envolve processos altamente poluentes, com uso de substâncias tóxicas e geração de resíduos perigosos, frequentemente associados à contaminação de solos e cursos d’água.
No Brasil, a expansão dessa atividade torna esses dilemas mais visíveis. Ao mesmo tempo em que cresce o interesse estratégico, intensificam-se as pressões por flexibilização de normas ambientais e aceleração de licenciamentos.
Esse cenário também se expressa no plano institucional. O projeto de lei nº 2780/2024, apelidado por críticos de “projeto das mineradoras”, tramita em regime de urgência na Câmara dos Deputados, com apoio de setores empresariais organizados, como o Instituto Brasileiro de Mineração. Voltado à criação de um marco para minerais críticos, enfatiza a ampliação da exploração, com foco na atração de investimentos.
Em contraste, a proposta de criação da Terrabras aponta para uma direção distinta, ao defender maior coordenação estatal e capacidade de atuação ao longo da cadeia produtiva. Trata-se de visões de futuro em disputa: de um lado, uma estratégia orientada à exportação de recursos; de outro, uma aposta na construção de soberania econômica e tecnológica.
Existe hoje grande expectativa em torno dos minerais críticos, como se resolvessem automaticamente problemas históricos de desigualdade e financiamento público. Isso é um equívoco. Esses recursos só se convertem em desenvolvimento quando inseridos em um projeto de governo claro, com capacidade de coordenação estatal.
Para o Brasil, isso implica priorizar capacidades produtivas e tecnológicas internas, com coordenação pública e centralidade estatal. Exige articular política mineral, industrial, inovação e regulação ambiental, com agregação de valor e captura da renda mineral. Mesmo com avanços recentes, como o Imposto Seletivo de até 0,25% sobre a extração, há forte resistência do setor, representado pelo Instituto Brasileiro de Mineração, evidenciando disputas sobre essa renda.
A política mineral brasileira segue marcada por uma lógica extrativista, com forte peso de corporações, interesses locais e coalizões políticas. Há também grupos econômicos articulados a capitais externos e bancadas influentes no Congresso. Sem enfrentar essa correlação de forças, a renda mineral tende a se concentrar e a reproduzir padrões históricos de enclave.
Essa discussão remete a um princípio afirmado no sistema internacional a partir da Declaração sobre Soberania Permanente sobre Recursos Naturais de 1962, resultado das lutas dos países do Sul global contra o colonialismo e o neocolonialismo. A soberania sobre recursos naturais não é apenas um reconhecimento jurídico formal, mas a expressão de um direito político: controlar o uso das riquezas do território para orientar estratégias de desenvolvimento e garantir o bem-estar das populações. É essa dimensão concreta da soberania que está em disputa no caso das terras raras.
A questão, portanto, não é apenas ter recursos no subsolo, mas quem controla sua exploração e com quais objetivos. O desafio não é apenas aproveitar oportunidades, mas mudar o padrão de inserção internacional. Caso contrário, o Brasil tende a agir de forma reativa às tensões externas, com suas escolhas progressivamente condicionadas por interesses que escapam ao seu controle.
As terras raras apontam para o futuro. Mas, sem mudança de rumo, podem apenas atualizar, com nova linguagem e novas tecnologias, uma velha história de dependência.
Edna Aparecida da Silva é pós-doutoranda em relações internacionais no Instituto de Relações Internacionais IREL/UnB; Doutora em ciência política pela Unicamp; Pesquisadora Associada do Instituto Nacional de Ciência e Tecnologia para Estudos sobre os Estados Unidos (INCT-INEU), assim como no projeto “Dinâmica Competitiva e Interações Estratégicas: os impactos da competição tecnológica entre EUA-China sobre o Brasil” (CNPq/INEU/UFPB). Também participa do grupo de pesquisa: GT da Clacso “‘Lex Mercatoria, Poder Corporativo y Derechos Humanos”.
Referências
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