A democracia no Brasil

Luis Felipe Miguel

Há mais de 20 anos, em março de 1985, os civis voltaram a exercer o poder no Brasil, depois de uma longa ditadura militar. O retorno do governo civil é um dos marcos da redemocratização do país, seguido pela promulgação de uma nova Constituição, em 1988, e da eleição direta para a presidência da República, em 1989. Para as ciências sociais, assim como para a mídia, para os políticos e para o próprio senso comum, nós hoje vivemos numa democracia. Mas em que democracia nós estamos vivendo?

De acordo com a etimologia da palavra, “democracia” quer dizer “governo do povo”. Herdamos não só a palavra, mas a própria idéia de democracia, da Grécia antiga. Lá, nos séculos V e IV antes de nossa era, floresceu um regime de governo no qual as decisões políticas eram tomadas pelo conjunto dos cidadãos, reunidos em assembléia. O “governo do povo” tinha, então, um sentido bastante literal: cada cidadão participava diretamente das decisões de governo. Os cargos públicos permanentes eram, em geral, preenchidos por sorteio.

Hoje, tal forma de organização política é considerada inviável. Entre os problemas, que em geral são apontados, está o tamanho dos Estados nacionais contemporâneos e de suas populações: não dá para reunir todo mundo numa assembléia. Além disso, as questões de governo teriam se tornado mais complexas, exigindo maior especialização. Há um ponto adicional. A democracia grega excluía da cidadania a maioria dos habitantes; estavam de fora mulheres, escravos e estrangeiros, além das crianças. Com isso, o nível de conflito potencial na arena política ficava bem reduzido. Uma das características mais importantes das experiências democráticas atuais é a crescente incorporação dos vários grupos sociais à cidadania. A diversidade de interesses é muito grande e, portanto, mecanismos de mediação são necessários para evitar que o conflito social atinja níveis explosivos.

Nossas democracias são, então, democracias representativas. Mas a familiaridade com que a expressão “democracia representativa” é recebida não deve obscurecer o fato de que ela encerra uma contradição. Trata-se de um governo do povo no qual o povo não está presente no processo de tomada de decisões. De maneira um pouco mais sistemática, é possível observar que a construção de uma ordem democrática, qualquer que seja ela, coloca uma série de desafios. Afinal, é necessário gerar uma “vontade coletiva” partindo de um grupo de pessoas com preferências diferenciadas. É necessário permitir a livre expressão dos interesses em conflito, mas sem ameaçar a manutenção de uma unidade mínima, sem a qual nenhuma sociedade pode existir. É necessário garantir que indivíduos desiguais, no que se refere aos recursos de que dispõem, partilhem de uma igualdade política.

São desafios que estão presentes mesmo em situação de “democracia direta”. Mas a representação política coloca um novo e gigantesco conjunto de problemas, tão ou mais grave que o primeiro. São ao menos três problemas fundamentais, estreitamente ligados entre si:

(1) a separação entre governantes e governados, isto é, o fato de que as decisões políticas são tomadas de fato por um pequeno grupo e não pela massa dos que serão submetidos a elas;

(2) a formação de uma elite política distanciada da massa da população, como conseqüência da especialização funcional acima mencionada. O “princípio da rotação”, crucial nas democracias da Antiguidade – governar e ser governado, alternadamente –, não se aplica, uma vez que o grupo governante tende a exercer permanentemente o poder; e

(3) a ruptura do vínculo entre a vontade dos representados e a vontade dos representantes, o que se deve tanto ao fato de que os governantes tendem a possuir características sociais distintas dos governados (são quase sempre mais ricos e mais instruídos do que a média) quanto a mecanismos intrínsecos à diferenciação funcional, que agem mesmo na ausência da desigualdade na origem social. Isto é, os governantes têm interesses distintos do povo, pelo simples fato de serem governantes.

Fica claro que manter a vinculação da democracia com o sentido original de “governo do povo”, nas condições dos regimes representativos, é uma difícil tarefa. Na definição corrente de democracia, cuja origem, na metade do século XX, é a teoria de um economista austríaco, Joseph Schumpeter, há um regime democrático quando o governo nasce de eleições populares competitivas. Trata-se de um simples procedimento; se o governo é eleito pelo método eleitoral, é democrático, não importa quais políticas adota. Quando nós focamos na qualidade das democracias representativas, porém, torna-se importante saber se os governantes realmente representam as vontades e os interesses do povo que os elegeu.

De maneira geral, os regimes democráticos contemporâneos respondem bastante mal aos desafios ligados à realização do ideal de um governo do povo. Vários estudos constatam, em diversos países do mundo, que as pessoas se mantêm fiéis à idéia de democracia, mas encaram com desconfiança as instituições representativas. Isto é, não se sentem realmente representadas nos centros de poder. Onde o voto é facultativo, esse sentimento se traduz em taxas crescentes de abstenção eleitoral. Mais ou menos por toda a parte, a lealdade aos partidos políticos declina e se amplia o ceticismo quanto às possibilidades transformadoras da política.

Em países como o Brasil, existem três agravantes. Primeiro, a recente experiência do regime ditatorial torna necessário reconstruir instituições democráticas, antes mesmo de se pensar em aprimorá-las. Em segundo lugar, a pobreza de vastos contingentes da população priva-os das condições materiais mínimas para o exercício da cidadania. Por fim, o novo cenário mundial – a chamada “globalização” – tornou os Estados dos países periféricos muito frágeis diante das grandes corporações mundiais, retirando questões cruciais do âmbito da decisão democrática.

Do ponto de vista formal, a democracia brasileira avançou bastante. Todos os principais postos nos poderes executivo e legislativo são preenchidos através de eleições, nas quais a competição é ampla. O direito de voto foi estendido até o limite do que comumente se julga razoável, com sua concessão aos analfabetos e aos jovens entre 16 e 18 anos. Os três poderes são formalmente independentes, ainda que o executivo prepondere (o que é uma tendência mundial). Mesmo nas relações civis-militares, uma área crítica no início da transição do autoritarismo para a democracia, os avanços foram significativos e hoje a influência política das forças armadas está bastante reduzida.

O processo eleitoral se firmou como grande mecanismo de legitimação do poder, mesmo em meio à crise econômica profunda e a seguidos escândalos de corrupção. As soluções das crises passam sempre por novas eleições, que ainda aparecem como momentos de renovação da esperança. Mas as regras eleitorais ainda são marcadas por certa indefinição, sofrendo adaptações de acordo com as circunstâncias. O caso mais importante foi a instituição da reeleição, aprovada pelo Congresso em 1996, visando permitir a recondução do presidente Fernando Henrique Cardoso em meio a denúncias de corrupção de parlamentares.

Entre os “créditos” da democratização está a alternância no poder – afinal, transferir o governo pacificamente para um opositor é uma das “provas” do funcionamento da democracia. O primeiro presidente eleito, Fernando Collor, batia de frente no governo de José Sarney. Fernando Henrique era ministro de Itamar Franco, que sucedeu Collor após o impeachment, mas após dois mandatos foi substituído por Luiz Inácio Lula da Silva, veterano líder oposicionista, à frente de um partido de base socialista. A campanha eleitoral foi tranqüila e não houve qualquer ameaça à posse do vencedor.

Mas, por trás da alternância nominal dos governantes, há muita continuidade. As forças políticas se tornaram muito parecidas, reduzindo o leque de opções disponível nas eleições. A esquerda, em especial, foi “domesticada”, reduzindo seu compromisso com medidas de justiça social e aceitando o modelo econômico vigente. O Lula que se elegeu em 2002 era adversário político de Fernando Henrique, mas seu governo não apresentou propostas muito diferentes do anterior.

Parece haver um consenso de que, nas novas condições da economia e da política globais, não há espaço para uma gestão diferente de Estados periféricos, condenados a buscar uma inserção subordinada no mercado mundial e a internalizar fortemente os interesses dos investidores externos potenciais. Tais circunstâncias forçam a esquerda a moderar seu programa, abandonando os diferenciais que a caracterizavam em prol de um pragmatismo que indicaria sua maturidade e responsabilidade. Políticas sociais inclusivas, que promovam a universalização das condições materiais de acesso à cidadania, são em geral engavetadas ou aplicadas de forma tímida, já que precisam se submeter aos imperativos de ajustes fiscais. Direitos trabalhistas e previdenciários recuaram, após a redemocratização, pois são considerados prejudiciais à “competitividade” econômica, aumentando os custos do trabalho para o capital.

Não é possível discutir aqui até que ponto a chamada “globalização” realmente engessa as políticas governamentais, tema que é motivo de polêmica. Mas, na medida em que os atores políticos relevantes acreditam nisso, ou agem como se acreditassem, a política democrática se transforma num jogo desprovido de efetividade, até mesmo de realidade. Reduz-se o único poder do cidadão comum, que é o voto: ele não indica mais o rumo que deseja para a sociedade, já que as opções não se diferenciam entre si.

As propostas de transformação da realidade tendem a se tornar cada vez mais irrelevantes, guetificadas, vinculadas a grupos com escassa penetração social, que quase sempre são ignorados pelos ocupantes das posições centrais do campo político e pela mídia. Parece que chegamos ou estamos prontos para chegar a um grau elevado de “maturidade” política, isto é, de desencanto com as possibilidades abertas pelas instituições, levando não à revolta, mas ao conformismo. Isto é, estamos nos aproximando da posição dos países desenvolvidos, na América do Norte ou na Europa Ocidental – embora nas nossas condições de desigualdade social profunda e pauperização de significativa parcela da população. Ao mesmo tempo, os padrões tradicionais da política de clientela continuam vigorando, no interior ou na periferia das grandes cidades, alimentando a máquina do caciquismo local, no Brasil.

Não se trata de negar as conquistas democráticas brasileiras. Com todas as suas falhas, há um Estado de Direito instituído, com mecanismos – nem sempre eficientes – de proteção às liberdades dos cidadãos. Mas ainda há muito por fazer. Se a preocupação é apenas com a “consolidação” de um regime que se reduz, praticamente, à concorrência eleitoral, então pode ser reconfortante observar que o descrédito nas instituições não se traduz em apoio ao autoritarismo. Porém, temos um regime que, embora nascido de eleições competitivas, parece incapaz de responder às demandas populares. Até mesmo em algo tão básico, tão consensual como o combate à corrupção, fica clara a incapacidade que o povo tem de impor sua vontade a seus representantes formais.

Os desafios a serem enfrentados são muitos, incluindo a redistribuição dos recursos políticos, democratização da comunicação de massa, fortalecimento da sociedade civil. Em todos eles, há um componente que aponta para a redução das desigualdades sociais. Um povo que não disponha das condições básicas para uma vida digna não estará em condição de exercer a soberania – que, segundo o ideário democrático, é o seu papel.

Luís Felipe Miguel é professor do Instituto de Ciência Política da Universidade de Brasília, onde lidera o grupo de pesquisa “Democracia e democratização”; pesquisador do CNPq.