O Protocolo de Quioto é o resultado de um longo processo de negociações internacionais visando estabelecer ações conjuntas, assumidas por grande parte dos países do mundo para controlar as mudanças climáticas antropogênicas (provocadas pelo ser humano).

O primeiro movimento da comunidade internacional como um todo nesse sentido foi a resolução 2938 da ONU (proposta pela diplomata Inga Thorsson, representando o governo sueco), adotada na reunião da Assembléia Geral em 1968, que sugeriu a convocação de uma reunião mundial para examinar problemas do "ambiente humano" que exigem cooperação internacional para serem solucionados. A sugestão da Suécia ocorreu um ano depois do grande impacto causado pelo desastre de Torrey Canyon, em 18 de março de 1967, que derramou 117 mil toneladas de petróleo no oceano entre a França e a Inglaterra. Torrey Canyon foi o primeiro dos grandes superpetroleiros e o desastre foi o maior derramamento de petróleo até então.

A conferência prevista na resolução da ONU foi convocada em 1972, em Estocolmo, Suécia (Primeira Conferência sobre Ambiente Humano das Nações Unidas). Ela produziu, entre outros documentos, uma Declaração sobre o Ambiente Humano com 26 princípios sobre ambiente e desenvolvimento. Pela primeira vez, um documento produzido pela comunidade internacional afirmava que a manutenção do meio-ambiente é responsabilidade de todos os países. Por exemplo, o 21º artigo reconhece a soberania das nações sobre seus recursos naturais, mas estabelece que tais nações têm "responsabilidade para assegurar que as atividades dentro de sua jurisdição ou controle não causem danos ao ambiente de outros Estados ou em áreas além dos limites da jurisdição nacional".

Outro desdobramento importante da conferência de Estocolmo foi a instituição do Programa das Nações Unidas sobre Meio Ambiente (Pnuma), no mesmo ano, sediado em Nairóbi, no Quênia. O seu objetivo é encorajar o desenvolvimento sustentável através de atividades ambientais em todo o mundo, incluindo pesquisas científicas.

O efeito-estufa antropogênico
Durante a década de 1980, houve uma intensificação das pesquisas científicas sobre mudanças climáticas, em parte fomentadas pelo Pnuma. Tornou-se cada vez maior a evidência de que um dos principais problemas ambientais a serem enfrentados é a emissão demasiada de gases-estufa.

O volume de pesquisas levou à formação do Painel Intergovernamental para Mudanças Climáticas (IPCC), em 1988, organizado pelo Pnuma e pela Organização Meteorológica Mundial (OMM). O IPCC é hoje o principal responsável pelas previsões, amplamente divulgadas para o conhecimento geral, sobre aquecimento global nas próximas décadas.

Após reconhecer a existência do problema, e que ele só poderia ser resolvido através de ações multinacionais coordenadas, o próximo passo seria estabelecer compromissos internacionais para essas ações através de um tratado mundial. A Segunda Conferência Mundial sobre o Clima, em 1990 (a primeira havia sido em 1978, em Genebra, na Suíça), estabeleceu a necessidade de um tal tratado, chamado inicialmente "Convenção-Quadro sobre Mudanças Climáticas". As negociações começaram já em dezembro do mesmo ano, sendo estabelecido um comitê para produzi-lo - o Comitê Intergovernamental de Negociação para uma Convenção-Quadro sobre Mudanças Climáticas (Intergovernmental Negotiating Committee for a Framework Convention on Climate Change - INC/FCCC).

A Rio-92 e o Protocolo de Quioto
A Convenção-Quadro foi finalmente formulada em 1992, na Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (United Nations Conference on Environment and Development - UNCED 1992), conhecida como Rio-92, no Rio de Janeiro. A Rio-92 foi muito mais do que uma conferência para produzir esse tratado: entre outros documentos, foram aprovados nesse evento a Declaração do Rio sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (um conjunto de 27 princípios gerais sobre interação entre desenvolvimento e meio-ambiente); a Convenção das Nações Unidas sobre Diversidade Biológica (ou "Convenção da Biodiversidade"), a Declaração de Princípios sobre o Uso das Florestas e a Agenda 21, um conjunto de propostas genéricas envolvendo as dimensões social, econômica e ambiental do desenvolvimento sustentável.

A Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudanças Climáticas (United Nations Framework Convention on Climate Change - UNFCCC), voltada especificamente aos problemas climáticos, foi assinada por 154 países, incluindo o Brasil. Por esse tratado, os países signatários, ditos as "partes" da Convenção, se comprometem a tentar estabilizar, através de ações conjuntas (que seriam definidas com mais detalhe mais tarde), "as concentrações de gases-estufa na atmosfera num nível que impeça uma interferência antrópica perigosa no sistema climático". O Brasil o ratificou em 28 de fevereiro de 1994. A Convenção entrou em vigor no dia 21 de março do mesmo ano, quando o número de signatários chegou a 50.

Era necessário, porém, detalhar que medidas seriam essas a serem tomadas pelos países. As negociações necessárias foram realizadas em uma série de conferências entre as partes da Convenção-Quadro, chamadas Conferências das Partes (COP). Essas conferências substituiu o INC como o fórum principal das negociações.

A primeira, o COP-1, reuniu-se em Berlim entre 28 de março e 7 de abril de 1995. Uma meta concreta para servir de base ao estabelecimento das ações internacionais foi estabelecida na terceira conferência, a COP-3, através do Protocolo de Quioto. Trata-se de um documento no qual os países signatários comprometem-se a reduzir as emissões globais de gases estufa até 2012 em pelo menos 5% dos índices medidos em 1990.

Para tanto, os países que emitem acima de um determinado nível deveriam reduzir suas emissões, enquanto outros, que emitem abaixo, não teriam esse compromisso. O Brasil está no segundo grupo. O primeiro grupo é constituído pelos países que eram responsáveis conjuntamente por 55% das emissões globais em 1990, e é chamado "Partes do Anexo 1", por estarem relacionados nesse anexo do Protocolo. Para entrar em vigor, o Protocolo deve ser assinado por pelo menos 55% das Partes do Anexo 1. Todos esses números são baseados nas previsões obtidas por simulações computacionais pelo IPCC.

Como vários países, como o Brasil, emitem carbono abaixo do "nível máximo" estabelecido pelo Protocolo (que separa o Anexo 1 dos outros países) o documento prevê a possibilidade de essa diferença ser coberta por um aumento na emissão de carbono pelas partes do Anexo 1. Haveria então uma troca de cotas de emissão de carbono entre os dois grupos, sem alterar a emissão global. Outra possibilidade desse tipo, também prevista no Protocolo, é o chamado "mecanismo de desenvolvimento limpo": os países emissores poderiam patrocinar projetos no outro grupo para diminuir ainda mais suas emissões, e com isso eles poderiam aumentar suas emissões sem alterar a emissão global. Tudo isso é o que se chama "mercado de carbono", cujo objetivo é aliviar o impacto na economia das partes do Anexo 1 e tornar viáveis os objetivos estabelecidos pelo tratado.

O Protocolo em cheque
O Protocolo de Quioto passou, desde então, a ser a base da negociação entre os membros da Convenção-Quadro. Com ele, as negociações deixavam uma fase de propostas genéricas e passavam para a fase de implantação de ações concretas. Porém, reduzir as emissões de gases-estufa implica, necessariamente, em investimentos em assuntos ambientais e no aperfeiçoamento técnico de motores e processos industriais, e eventualmente, em restrições ao próprio desenvolvimento de alguns países. Como conseqüência, dali para a frente as negociações passaram a afetar diretamente a soberania dos países e elas tornaram-se muito mais difíceis.

Foi possível ter-se uma percepção do tamanho das dificuldades no COP-6, a sexta Conferência das Partes, em novembro de 2000, em Haia, Holanda. O clima esquentou tanto que houve até trocas de acusações entre o vice-primeiro-ministro do Reino Unido e a ministra do meio-ambiente da França. A reunião sequer conseguiu levar a um consenso, apesar de prorrogada por uma madrugada inteira, sendo necessária uma segunda rodada em julho de 2001.

O principal motivo de dissensão foi a proposta de um grupo de países conhecido como Grupo do Guarda-Chuva, formado principalmente por Estados Unidos, Canadá, Japão e Austrália, de incluir projetos florestais (como reflorestamentos) no cálculo das emissões de gás carbônico. Isso aliviaria os EUA, atualmente o maior emissor de carbono do mundo, de parte de sua responsabilidade de diminuir suas emissões. A proposta foi rejeitada pela União Européia, levando a um impasse. Temeu-se pelo fracasso das negociações, mas a viabilidade do Protocolo de Quioto foi salva pela segunda rodada, em julho seguinte, em Berlim.

Nesse meio-tempo, entretanto, os EUA recusaram-se a assinar o Protocolo, alegando que prejudica o desenvolvimento do país. Isso foi um golpe grave na viabilidade do Protocolo, porque os EUA são responsáveis por cerca de 25% das emissões globais de gases-estufa.

O governo de George W. Bush nos EUA, iniciado em 2001, radicalizou ainda mais a posição do país, contestando as bases científicas do Protocolo de Quioto e chegando a convocar um grupo de cientistas norte-americanos para rever os resultados das pesquisas do IPCC. Como as Partes do Anexo 1 demoravam em ratificar o Protocolo, temeu-se novamente pelo fracasso das negociações. Entretanto, recentemente, países do Grupo do Guarda-Chuva como o Japão decidiram ratificá-lo. O Brasil ratificou-o em 19 de junho de 2002.

(RB)